江治强，民政部政策研究中心

在我国当前阶段，社会福利作为社会保障体系的重要子系统，专指由民政部门主管的，为保障老年人、残疾人和孤残儿童等特殊群体的基本生活权益而提供的供养、医疗、康复、教育等方面的福利服务。上世纪80年代以来，随着中国经济体制改革的不断深化，原有计划经济体制之下的福利格局逐步走向瓦解，为建立与市场经济相适应的福利体制机制，民政部门适时提出了一条社会福利社会化的社会福利发展道路，逐步确立了政府支持引导、社会积极参与、多元化投资、市场化运行的社会福利发展模式。经过10多年的改革实践，中国社会福利事业坚持了正确方向，取得了显著进展。但客观分析，当前社会福利的普惠程度还十分有限，以适度普惠取向拓展社会福利的合作机制和政策支撑体系尚不健全，使当前制度的福利程度基本限定于针对特殊福利对象基本生活的救助层次上，具有补缺性、救助性特征，社会福利的政策功能十分微弱。在社会建设提上日程、统筹经济与社会协调发展的背景之下，社会福利作为重要的社会政策内容，应当结合时代特征，及时做出应时性回应，研究提出社会福利的战略性发展框架。
    一、中国社会福利面临的发展形势
    现代社会福利的演变轨迹表明，在相当程度上，福利制度的发展是对社会形态变迁和社会结构改变积极回应的结果，与一个社会的价值认同、传统习惯、经济条件和社会发展程度有着紧密的关系，是经济、政治、社会等各种因素综合作用的渐进式过程。这个过程的实质是，诸多因素变化所产生的制度需求经由政治程序实现有效的制度供给，从而使原有制度实现新的结构调整或转向新的发展范式。近10多年，随着国际化、城镇化、市场化以及老龄化的深入，中国社会的生产生活领域发生了许多新的变化，这些变化无不映射到社会福利领域，成为对再造社会福利持续产生和激活新的制度需求的内在发展动力。
    第一，经济发展新阶段的客观需要。社会福利的发展离不开一定的经济条件，经济发展同样需要社会福利的制度性支持。近5年来，我国国内生产总值年均增长10%以上，人均GDP年均递增8%左右，其中，2007年GDP达246619亿元，城镇居民人均可支配收入13786元，农村居民人均纯收入4140元，国民经济有了显著积累。宏观经济总体上的平稳发展，支撑了国家财政收入的增长，2006年全国财政收入39000多亿元，2007年突破5万亿元，连续四年平均增长21%。[1]从经济增长角度来看，我国“十五”以来整体工业化水平持续提高，2005年工业化综合指数达到50，预计到2018年将达到100，基本实现工业化[2]。中国经济的成长无疑是近30年的改革开放激活整个经济发展的必然结果。事实表明，当前阶段我国已经初步具备了经济起飞所必需的主导产业、市场容量及体制环境，标志着我国经济发展已经迈入美国经济学家罗斯托所说的经济起飞阶段[3]，总体上正处于向转变增长方式寻求发展动力的关键时期。这一时期，保持经济发展对以社会福利为核心和主体的社会政策将产生较高的依赖程度。之所以这样说，从增长方式看，内生增长将是经济起飞阶段乃至更高阶段经济发展的核心动力，这势必引发对人力资本投资的潜在需求，从而对面向全民的教育福利提出了更高程度的需求；其次，从资源结构看，工业化深入发展是一个资本与劳动相比占据优势的竞争过程，因此，资本和知识的拥有者取得强势地位，从而使得资本缺乏和低技能劳动者相对失去竞争力，与此同时，伴随着统一的劳动力市场的形成，劳动力流动将在更大规模上突破行业、地区、所有制的限制，短期性和结构性失业将会取代体制变迁性失业，这势必产生对劳动力尤其是同质化和低技能劳动者就业扶助的需求。同时由于非正式就业规模的不断扩大，非正式就业、弹性就业人员的福利保障问题同样需要国家采取一定的政策性行动；再次从政府职能看，毫无疑问，中国近10多年经济发展得益于政府主导的市场化改革而产生的能量释放，进入经济起飞阶段之后，随着市场结构和体制环境的逐步定势以及“政府—市场”边界的日渐清晰，政府行使经济职能的途径与方式势必发生深刻变化，主导解决工业化社会产生的诸如工伤、疾病、失业、老龄等原因导致的收入损失或生活无着等社会问题将是政府的首要职能。从上述变化看，中国经济发展步入新阶段客观上需要一种与其相匹配的社会福利模式，在一定意义上是“工业化逻辑”产生的新的功能需求对社会福利产生了新的“推力”[4]。事实上，一些福利理论研究者的经验研究表明“一个国家工业化程度越高，福利服务在国民收入中所占的比例就越高”，[5]此种结论无疑正在中国得到不同程度的印证。概括而言，宏观经济发展视角上的社会福利发展需求，要求目前社会福利改革至少确立的议题应包含：适当扩大福利内涵、适度提高福利水平、重建政府主导责任等若干重要方面。
    第二，转型期社会建设的必然要求。在当代中国，社会建设作为“四位一体”[6]国家发展战略的组成部分，被独立提出来是改革开放发展的历史必然，是我们在经济增长中统筹社会发展，实现发展成果共享和普惠的结果。改革开放以来，我国的市场化经济有了很大发展，解决了很多社会问题，但是，发展上的偏向使得我国社会建设没有同步于经济建设，因而积累了很多历史欠账。随着社会步入转型期，社会不协调因素趋于活跃，社会矛盾容易激化社会风险。由于社会关系和社会结构发生的深刻变动，而引发的诸多社会问题既是伴随社会转型本身的一种客观趋势，也反映出中国远没有实现发展成果在社会成员之间的共享。这些问题的存在一般关系到公众的基本利益，尤其是关系到基层群众的民生利益，进而关系到社会和谐的基础。对这些问题的回应，出路在于社会建设，要遵循社会建设的自身规律，注重对社会机制的系统化构造，结合当前的客观实际，首要任务是需要完善和形成一种共享保障机制与合作参与机制。共享保障机制，能够确保全体社会成员获得基本生活权益上的“兜底”保证，能够使社会公众以合理方式平等参与成果分享；合作参与机制，能够在非同质性社会结构之下实现群体、阶层、组织等基于合法环境之下的社会多元治理和社会秩序整合。从理论上来说，有了这两种机制，将有助于实现经济增长与普惠民生的统筹协调，有助于融合处于分层或断裂中的社会结构，从而为社会建设开辟出重要的推进路径。从功能视角看，社会福利作为解决社会问题、提升国民生活质量的基本制度安排，作为让公众分享经济增长成果的基本途径，其实质就在于促进社会机制构造，其发展的动因在于“社会形态的改变和社会结构的变迁”[7]。当前，中国社会福利在整体促进社会机制构造上功能尚不健全，其中较大因素在于社会福利理念落后、政府主导责任弱化、福利社会化程度不高、社会福利体系不健全、政府投入力度不够等问题，导致社会福利所能解决的社会问题十分有限，有大量社会问题的解决没有纳入社会福利制度安排，使市场化经济的成果缺少一种普惠社会成员的有效工具。在经济增长自然带动社会发展的时代终结之后，如何进行社会建设已经成为一个显命题，其破题的关键应该是从重构社会福利切入，这是转型时期社会建设的必然要求。
    第三，应对人口老龄化提速的需要。根据有关测算，中国早在1999年就已进入人口老龄化社会，现有60岁以上老年人口1.49亿，约占总人口的11%，为整个亚洲总人口的1/2、世界老龄人口的1/5。[8]有关研究表明，21世纪的中国是一个不可逆转的老龄社会，从2001年到2020年将是人口老龄化快速发展的阶段，老龄人口年均增长速度将达到3.28%，大大超过年均0.66%的总人口增长速度，老龄化水平将达到17.17%。从2021年到2050年将是加速老龄化阶段，老龄化水平将达到30%以上，其中，80岁以上老年人将占老年人口的21.78%。从2051年到2100年将是稳定的重度老龄化阶段，老龄化水平将维持在31%的水平，社会进入高度高龄化的平台期。与老龄化迅速发展形成鲜明对照的是，中国的老龄化属于已成共识的“未富先老”，仅养老保险和医疗保障就面临巨大压力。与此同时，由于生活方式的现代化转变以及农村劳动人口大量涌入城市，所带来的空巢老人和留守老人问题越来越突出。满足老年人福利服务需求是全社会的责任，也是福利发展的重要价值所在。近些年来民政部门在发展城乡“三无”老人福利基础上，启动了养老服务社会化示范活动，实施了一批养老服务设施建设计划，着力于推动养老服务体系建设，养老福利服务工作取得了显著进展。但是，相比巨大的需求，目前的福利服务水平十分低下，仅传统意义上的供养问题尚未完全满足，更不要说满足社会老人的福利需求。就服务设施来看[9]，目前的1.49亿老年人口其中约有3200万人需要不同形式的长期照料护理，但全国各类养老机构仅有3.9万个、床位数170.2万张，平均每千名老年人11.4张；就社区养老服务看，发达国家社区服务从业人员占就业总人口的20%-30%，发展中国家为12%-18%，而目前我国只有3.9%；全国约有1/3以上的城市街道办和1/2左右的社区居委会没有建立老年服务机构和设施，农村乡镇则更少。就此而言，目前老龄应对与老龄化的提速发展之间存在巨大差距，加快发展面向老龄人口的福利服务是中国人口老龄化提出的重大挑战。

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