引言
在现代社会，“信息是支配性资源”，① 而在我国，这种支配性资源的80％被政府所掌握。② 因此，公共信息资源的及时、充分披露就显得尤为必要。也正是从这个意思上讲，《政府信息公开条例》（以下简称《条例》）的颁行意义重大。“天下之事，不难于立法，而难于法之必行”。③ 那么，开局之年，《条例》的实施状况如何、这样的实施状况又揭示了怎样的立法缺陷和官民信息观呢？本文将对此进行实证调查、统计比对与初步分析，意在发现问题、寻求对策。
调查对象：2008年5月1日至2009年4月30日发生的依申请信息公开诉讼案。政府主动公开应该成为公共信息披露的基础和主渠道，但依申请公开却更能够反映官民双方的互动能力和对立法的态度差异，诉讼程序因素的加入又可以发现司法权和行政权在信息公开中的力量对比和博弈关系，并且“可运用的司法审查”是公民知情权的监护人，其运行状况最能说明一个国家的信息法治化程度。统计截止时间：2009年6月12日，这是考虑到4月份提出申请的案件如果提起诉讼的话，此时应该已经进入到了司法审查程序。案件来源：透明中国网（http://www.chinatransparency.org）的“案件追踪”栏目。选取该网站作为标本来源载体是因为：其一，官方年度报告发布不及时，且有许多遮羞式的统计纰漏；其二，该网站强大搜索能力能够较为全面、客观地反映一年来全国依申请信息公开诉讼案的基本面貌。另外，考虑到网络信息的可信度多受怀疑，笔者对每个案件一一核实，尽量发现案件新闻报道的原始出处，确保样本的真实性和准确性。调查项目：在限定的统计期间内，“案件追踪”栏目共有427条报道记录，排除非依申请、非诉讼和内容雷同的报道。④ 合乎上述调查设计的案件共计40件，这40宗案件构成了本文的基本统计样本和单位。同时，40个案件依照诉因、信息类型、原告身份、被告纵向分布、案件发生区域和法院立案受理及审判结果六大项目进行分析、研究。
一、依申请信息公开诉讼案“诉因”分析
（一）立案受理环节的行政程序缺失是涉诉信息公开案发生的重要原因
根据《条例》第24条，按时间标准可以将答复分为当场答复、法定期限内答复（即15个工作日内答复）、依法延长答复（即在30个工作日内答复）和合法期间内未作任何形式的答复表示四种情况。当然这里的分类与答复的具体方式、内容无关，更不关涉申请信息的公开与否。当场答复、法定期限内答复和依法延长答复，我们称之为“时间合法性答复”，而合法期间内未做任何形式的答复表示，则冠之以“时间违法性答复”。在作为研究对象的40个涉诉依申请信息公开案中，时间合法性答复共计25件，占62.5％。其中，当场答复5件，占12.5％；法定期限内答复18件，占45％；依法延期答复2件，占5％。而时间违法性答复即合法期间内未作任何形式的意思表示共计15件，占37.5％。可见，信息公开案件的答复率勉强过半，如果将大量未得到答复或得到了否定性答复但当事人放弃诉讼的案件考虑进去，答复率更是不容乐观。同时，行政主体在受理中不出具任何回执或手续的案件共计22件，占到了案件总数的55％。
造成上述状况的原因至少有以下几点：其一，英国的信息自由法准备期长达五年之久，⑤ 日本的机关拥有信息公开法的准备期也有两年，并且还明确规定四年内必须在研讨施行和诉讼管辖状况的基础上采取必要的应对措施。⑥ 而我国《条例》实施准备期仅为一年，准备期不足，宣传力度势必不够，行政主体及其工作人员的心理准备、观念转型和工作安排滞后于相对人高涨的知情需求。这样，在陈旧观念⑦ 中，区国土资源局将信息公开案件作为信访案件处理，向申请人出具的竟是“信访事项办理答复意见书”；其二，《条例》的配套措施特别是程序机制和格式文书建设没有同时跟进。除了上海、福建、四川等少有的几个省市外，大多数部委和地方政府忙于政府网站建设和公开信息整理，忽略了立案审查、受理、送达、法律文书等具体程序事项的完善，从而在实践中因程序操作不规范，人为地增加了案件的复杂性。如在“乔某诉深圳市司法局信息公开案”⑧ 开庭时，原被告双方争议的焦点不是涉案信息是否应该公开的实体性问题，而是纠缠于工作人员用私人电子邮箱发送的答复邮件可否视为司法局的答复这一程序性问题；其三，公开机关的内部机构和责任主体不明晰。尽管《条例》对信息公开的领导机关、主管机构和责任主体都做了相应规定，但是受长期以来形成的内部请示汇报制度的惯性支配，实践中信息公开与否的最终决定权往往上移至机关“一把手”，甚至由政府职能部门直接上移至地方各级人民政府。从而在不断请示汇报的“内耗”中，拖延了立案受理时间，错过了法定的答复期，进而使申请人形成了执法人员态度冷漠、机关办事拖拉的印象。如果在此期间行政主体能够送达一个延期答复的通知书，问题可以迎刃而解，许多诉讼也完全可以避免；最后，《条例》的立法技术过于粗糙。我国现行《条例》却没有对答复作出程序性和实体性的明确立法区分——这从《条例》第21条第3、4项关于管辖、申请形式瑕疵补正的规定与该条第1、2项有关实体性答复内容的规定同条列举的立法模式中，就能得到有力佐证。同时，《条例》没有很好地把握行政法典程序性规范和实体性规范共存共生的基本特点，实体条款的比重远远高于程序条款，比重不大的程序条款也缺乏应有的操作性。比如作为依申请公开中的重要程序“受理”，作为词汇在《条例》中仅仅出现过一次，而且如何受理、受理与立案及当场答复的关系怎么样处理更是语焉不详。另外，如上所述，在《条例》未有效区分程序性答复和实体性答复情况下，由于实体性答复这一主行政行为对程序性答复该种从行政行为或环节性行为或准行政行为的吸纳功能，从而增加了诉讼的数量和司法审查的难度，不利于司法个案推动型信息公开模式的精细化发展，也因立法自身的原因使大量案件在根本上违背“穷尽行政救济原则”⑨ 情况下，不当地流向了法院。
（二）信息公开率极低是诉讼案发生的基本原因，《条例》第23条成为行政主体拒绝公开信息的主要挡箭牌
根据《条例》第21、22、23条的规定并结合已发生案件的实际特点，可以将时间合法性答复涉诉案件分为五种类型：（1）完全不公开答复引发的诉讼案；（2）部分公开答复引发的诉讼案；（3）作出依法不属于本机关公开答复引发的诉讼案；（4）作出所申请信息不存在答复引发的诉讼案；（5）形式瑕疵答复引发的诉讼案。
在上述时间合法性答复的25宗案件中，部分公开答复引发的诉讼案4件，以25件为基数（下同）占16％；作出依法不属于本机关公开答复引发的诉讼案2件，即“北京养犬费信息公开案”⑩ 和“温州交通限速标示决策信息案”，(11) 占8％；作出申请信息不存在答复引发的诉讼案1件，即“北京朱福祥信息公开案”，(12) 占4％；形式瑕疵答复引发的诉讼案2件，即“乔某诉深圳市司法局信息公开案”和“彬县城关镇村民诉镇政府信息公开案”，(13) 占8％；而完全不公开答复引发的诉讼案最多，共计16件，占64％。并且行政主体拒绝公开信息的理由也呈现多元格局：（1）以涉及第三人商业秘密为由拒绝公开的7件，占28％；（2）以行政处理前的调查信息为由拒绝公开的2件，即“汝城全国首例信息公开案”(14) 和“华南虎照信息公开案”，(15) 占8％；（3）以（省产权交易中心）不属于《条例》规定的公开法定主体为由拒绝公开的1件，占4％；（4）以国家秘密为由拒绝公开的1件，即“兰考高考试卷查分案”，(16) 占4％；（5）以历史材料为由拒绝公开的1件，占4％；（6）拒收申请迳直拒绝公开的2件，占8％；（7）直接以不属信息公开范畴且未说明任何理由的2件，占8％。见表1。
综上，在40个涉诉信息公开案中，真正对申请人进行了关涉政府信息实质性内容答复的，只有“部分公开答复”的4个案件（“5博士诉湘潭市政府路桥收费案”、(17)“李某诉审计署信息公开案”、(18)“郑州准业主诉物价局经适房价信息案”(19) 和“杨某诉区国税局信息公开案”(20)）和“方式瑕疵答复”中的1个案件，即“彬县村民诉镇政府信息公开案”中口头公开的信息，共计5件，占40宗案件总数的12.5％。如果将这5宗案件答复过程中行政机关有意避重就轻、隐匿信息要点的因素考虑进去，信息答复的期望值至少打五折，那么，以40个案件为基数，信息公开率只有6.25％。这种极低的信息公开率是依申请信息公开诉讼案件高发的最基本和最内在的原因，也反映了一年来行政主体的信息观念和公开意识并未因《条例》的正式施行而发生实质性的可喜转变，知情权的有效保障和社会透明度的大幅度提高仍需时日，而“信息公开愈多，问题暴露愈多”成为信息公开行政法律关系双方主体博弈的焦点和中心。其实，这种只言片语的公开不仅不利于问题的解决，反倒会使事情更具神秘色彩，让申请者的主体感更差、困惑更甚。可见，“信息不完全比没有信息更糟糕！”(21) 因为，不完全的信息公开就是行政机关自己在制造和散布谣言。
[1] [2] [3] [4] [5] [6] 下一页
