一、导论
    现行法框架内，对侦查权力的控制主要包括检察机关的侦查监督和人民法院的审判监督。前者指检察机关通过立案监督、审查批捕、审查起诉和日常检查工作对侦查活动的合法性进行监督，后者指人民法院在庭审调查的基础上对指控证据进行评判、取舍，从而对侦查活动的合法性和有效性进行逆向监督。实践中，这两种机制的权力控制效果相当有限。在检察机关的侦查监督方面，“刑事侦查的一个基本情况表明，检察机关无论作为侦查机构还是作为公诉机关，往往更加重视对嫌疑人不利的证据和事实，即使进行法律监督，也经常是从如何有效进行追诉的角度进行法律监督，而极少从有助于嫌疑人辩护的角度开展法律监督。”[1](P.337)左卫民、赵开年的实证考察则充分证实，检察机关实施的侦查监督效果的确相当有限[2]。人民法院的审判监督属于事后监督机制，基本不可能对侦查活动产生影响。对侦查机关来说，只要案件已破、犯罪嫌疑人已被逮捕、检察机关不发出纠正违法通知书，侦查活动就算成功。至于审判结果如何，并不在侦查机关的执法质量考评或目标考核的范围之内，侦查人员个人也不会因此而承担责任。
    由此可见，法定的控权机制并没有发挥预期作用，侦查权力容易陷入一种失范状态。对此，刑事诉讼理论界的批判历久不衰。早在20世纪90年代初，左卫民在充分肯定我国侦查模式的事实查明力和犯罪控制能力的同时亦指出，在此模式下，侦查手段的使用具有非控性特点，具体表现为侦查手段不节制、不妥当等问题[3](P.89－92)。尽管1996年刑诉法修改时取消了收容审查，大大降低了侦查机关滥用权力的机会，但丝毫没有改变理论界主流的批判立场。陈瑞华认为，由“流水作业式”诉讼构造决定，实践中侦查权力滥用现象突出[1](P.321－335)。樊崇义在考察1996年刑诉法实施三年的情况时指出，“在这种封建主义诉讼观念（指纠问式诉讼——笔者注）影响之下，秘密侦查、刑讯逼供、非法取证使新修改的刑事诉讼法所确立的侦查模式难以贯彻执行。”[4](P.100)孙长永强调，“侦查机关在自己的管辖范围内不仅享有强大的调查取证权，而且可以采取包括剥夺人身自由在内的强制措施，长时间地控制犯罪嫌疑人的人身自由。”[5](P.63)此外，还有不少学者从强制措施及搜查、扣押、秘密侦查等侦查措施的具体运用方面展开讨论。
    总体而言，学者们普遍认为我国侦查程序为纠问式或强职权式构造，在这种程序构造下，侦查权力的行使缺少必要的外部权力控制机制，如司法审查制度，容易造成侦查程序的失衡及权力滥用，犯罪嫌疑人的权利则极易受到侵犯。
    实践中，侦查权力真的缺乏控制吗？这显然不是一个价值、规范的问题，而属于事实、经验的范畴。对此，应通过客观、全面的观察加以检验。初步的考察发现，侦查机关内部已形成一套稳定的权力控制规则。根据具体功能的不同，可以将其区分为过程导向的制约机制与结果导向的制约机制。案件审批属前一类型，具体包括程序审批和侦查行为的审批。前者如立案、破案、撤案、侦查终结的审批，后者如强制措施、强制性调查措施及某些任意性侦查措施的审批。就已有的文献看，对于侦查权力在案件审批制度的控制下如何运作、效果如何，相关报道不多，专门性研究更是匮乏。相对而言，有关结果导向的制约机制的资料丰富得多。这种类型的制约机制主要包括执法质量考评和信访监督，以及相应的奖惩措施。实践中，这种制约机制已显示了相当程度的权力控制效果。①
    本文的研究重点将置于刑事案件审批制度方面，具体从刑事拘留审批制度切入。笔者认为，相比案件质量考评和信访监督，具有过程控制功能的案件审批在权力控制的效果上也许更加突出。这是因为，通常情况下，刑事案件审批是一种日常性、全程化的权力控制机制，通过检查、授权、反馈等方式，对侦查权力进行直接、微观、持续性地监督。之所以选择刑事拘留审批制度作为切入点，是由于刑事拘留是除逮捕外强制性程度最高的侦查措施，也是侦查机关可以自行决定的最严厉的强制措施，故刑事拘留审批制度的运作情况能够真切地反映侦查权力的内部控制机制及其效果。通过对刑事拘留审批制度的考察，笔者将部分回答“侦查权力的内部制约是否有效”以及“在多大程度上有效”的问题。这一主题的研究意义远不止于证实或矫正一个常识性的命题，更重要的是以科学主义的严肃态度探讨如下可能：在分权、制衡机制之外，我们是否可以通过实践中早已习惯的、本土化的内部权力控制机制达到程序法治的目的？本文无意于在司法控制与内部行政控制之间分出轩轾，而仅仅在于探讨另一种可能的选择方式。
    由于上述主题强烈的实践主义色彩，笔者将主要采用实证分析方法展开研究。研究资料主要来自2005年11月至2006年3月，笔者参与的课题组在四川省N市N县、Y市Y区和C市J区公安局、法院进行的调研，包括：档案资料，案卷样本，对三个公安局部分侦查人员的访谈。②
    二、刑事拘留审批的运行机制——层级式审查
    刑诉法没有明确规定刑事拘留的审批程序。根据该法第61、64条之规定，可以推定审批权与执行权一样，均归属侦查机关。《公安机关办理刑事案件程序规定》（以下简称《规定》）则具体化了这一审批程序。《规定》第106条规定，“拘留犯罪嫌疑人，应当填写《呈请拘留报告书》，经县级以上公安机关负责人批准，签发《拘留证》。”据此，刑事拘留的内部审批程序为“二级审批”，只有承办人员的申请与公安机关负责人的决定这两个环节，在结构上较为简单。
    四川省公安厅于2004年9月30日发布了《案件审核规则》（以下简称《规则》），要求全省各级公安机关遵照实施。根据《规则》第2项规定，拟以公安机关名义对犯罪嫌疑人进行拘留的，应交由本级公安机关法制部门审核。这样，在办案人员申请和公安机关负责人决定这两个环节之间，嵌入了法制部门的审核环节。于是，在四川省公安机关，刑拘的审批程序被改造为“三级审批”。《规则》具体规定了案件审核的内容和程序：（1）审核内容。包括案件的受案、立案、管辖是否合法，办理程序是否合法、法律文书和审批文书是否规范、完备，拟作出的决定是否符合法律规定的对象、条件，拟作出的行为是否适当、必要。（2）审核程序。案件审核通过案卷审查方式进行，必要时可以要求办案单位作出书面或口头说明；案件事实、证据符合拟作执法行为要求、定性准确、执法意见适当、程序合法、法律文书和相关手续完备的，审核部门应签署同意意见，由办案单位提请审批责任人审批；不符合上述要求的，或退回补查、完善手续，或签署变更意见后提请审批负责人审批，或出具《执法监督意见书》。（3）审核责任。对于审核结果，《规则》还规定了“谁审核，谁负责”的原则。
    在上述三级审批程序中，法制部门审核的权、责明晰而具体，审核程序也相当严格。在此意义上，可以认为它是“三级审批”中的核心环节。侦查实践的情况如何呢？考察发现，在三个调研地区公安局的刑事拘留审批程序中，还增加了侦查部门领导审查这一环节，但Y区公安局在一般案件的审批中省略了法制审核环节。③ 这样，N县、J区公安局的刑拘审批变为“四级审批”，而Y区公安局仍然采用“三级审批”，但中间环节尚不是《规则》所要求的法制审核。三个调研地区公安局的审批流程如表1所示。
    
    对上述审批程序的运行机制，笔者将从四个方面进行考察：第一是审批要求，包括审批标准和审批材料的具体要求；第二是审批方式，指书面或口头方式；第三是审批耗时情况；第四是审批效果。在一种流水作业式的审批机制下，审批要求比较简单，审批方式相当粗疏，审批过程也会十分迅速，相应的，审批效果难以得到保证。④ 这种审批机制的特点是效率较高，但在权力控制方面作用不大。实践中的刑拘审批是否属于这一情形？对此，笔者考察如下：
    （一）审批要求
    审批标准指审批官员（审核部门和局领导）决定刑拘时应当符合的各种条件，主要指证明标准。犯罪嫌疑人是否符合刑拘的审批标准，应以审批材料为基础。在二者关系上，审批标准决定了申请刑拘时应提交哪些种类的材料。考察发现，审批标准明显高于侦查部门或侦查人员（申请人员）所掌握的标准（申请标准），相应的，审批官员对审批材料的构成及证明力也有更加严格的要求。
    1.审批标准。访谈表明，侦查人员（申请人员）申请刑事拘留时都掌握了一定的标准，此即申请标准。申请标准的主要特点是，犯罪嫌疑人有罪的可能性应当远远超过无罪的可能性，但侦查人员形成内心确信的依据多来源于线索、经验和感觉，主观性较强。考察情况如表2所示。
    与之相比，审批标准所要求的内心确信程度更高，而主观色彩较弱、客观性较强。考察情况如表3所示。
    
    2.审批材料。由于审批标准较高，且客观化程度较强，这就对审批材料的构成及其证明力提出了严格的要求。在三个公安局，审批材料的主体是证据，这也是刑拘决定的主要依据。访谈发现，N县、J区公安局的要求相对具体、严格，Y区公安局的要求较为模糊、宽松，这也许是因缺乏专门的法制科承办人审核这一环节。考察的主要情况如表4所示。
    除了证据材料，立案材料在一定程度上也具备类似证据材料的证明作用。在Y区和J区公安局，审批刑拘还要求移送《接受刑事案件登记表》、《呈请立案报告书》、《立案决定书》及报案材料。据Y区公安局的局领导和J区公安局法制科承办人介绍，这些材料有两种具体作用：第一，证明案件已被立案，这是适用刑拘的前提条件。第二，帮助审批官员在最短时间内掌握案件事实的整体情况。尤其是在现行案件中，立案和刑拘审批同时进行，立案报告中既包括“发生了什么”，也会较为详细描述“谁实施了犯罪”，远比刑拘报告更为详细。这样，通过阅读立案材料就可以在最短时间内了解案件事实的概貌。
    （二）审批方式
    考察发现，在层级式审查中，侦查部门领导的审查通常流于形式，法制部门的审核较为严格，局领导的决定主要依赖于承办人意见。在个别地区，对于疑难复杂案件的审批采用集体决策形式，充分体现了刑拘审批的慎重性。
    1.侦查部门领导的审查与局领导的决定
    在三个调研地区公安局，部门领导的审查都是形式化的，往往“拿来就签”。N县公安局的三名侦查人员介绍：在N县公安局，侦查部门领导负担刑事拘留的初步审查；一般来说，部门领导通常全程参与了案件的侦查，或者至少从案发后就了解案件的进展情况，因此，收到刑拘报告后通常无须任何审查，直接签字。Y区、J区公安局的情况与之相似。
    在N县、J区公安局，局领导的审查比侦查部门领导稍严，但与法制科承办人相比又有所不如，最终决定基本以法制部门承办人的意见为准。其中，在N县公安局，由于对法制科副主任的能力十分信任，⑤ 分管法制的副局长收到法制科转来的刑拘材料后通常不再进行审查，而是直接签字。在J区公安局，局领导的审批则更简单。一名法制科官员称，局领导完全依赖法制科，只要法制科审核同意，局领导没有不签的。另一名侦查人员则称，局领导审批时，通常不再审查证据和听取口头汇报，而只看是否有法制科官员的签字。Y区公安局的情况稍有不同。由于缺乏承办人审核环节，分管刑拘审批的局领导实质上兼负了审核和批准两种职责。根据这名副局长介绍，在他自行审批时，审批过程包括两个阶段。一个阶段是口头汇报阶段。在正式申请刑拘前，部门领导会向他当面或电话汇报案件情况，在他同意后，办案人员才会提交刑拘报告。第二个阶段是正式审批阶段。接到刑拘报告后，他不会再看报告内容，只看上面是否有部门领导的签字；对于证据材料，也只浏览一下看看是否有一些必要的证据类型，而不再细看内容。只要这两个条件具备，他会立即签字同意。
    2.法制部门审核与集体审核
    无论在N县还是J区公安局，法制部门的审核都是决定性的，具体采用承办人制度。在审批方式上，N县与J区公安局有所区别，但总体上较为严格。考察情况如表5所示。
    

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